NETRANSPARENTNO DONOŠENJE ZAKONA O UPRAVLJANJU OTPADOM

Zakonska regulativa u Republici Srbiji (RS) u oblasti zaštite životne sredine se intenzivno razvija i usklađuje sa zakonodavstvom Evropske unije (EU) od momenta kada su krajem 2004. godine uspostavljene osnove novog sistema zaštite životne sredine u Srbiji, donošenjem četiri nova zakona u oblasti zaštite životne sredine: Zakona o zaštiti životne sredine, Zakona o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu, Zakona o proceni uticaja na životnu sredinu i Zakona o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja životne sredine [1]. To se može smatrati početkom reforme propisa u ovoj oblasti.
 

Što se tiče zakonske regulative u oblasti upravljanja otpadom, Zakon o postupanju sa otpadnim materijama ("Službeni glasnik RS", br. 25/96, 26/96 i 101/05 - dr. zakon) je bio na snazi sve do 2009. godine, kada je donet Zakon o upravljanju otpadom („Službeni glasnik RS“, broj 36/09 i 88/10). Nakon donošenja ovog zakona usledilo je donošenje čitavog niza podzakonskih akata što sve zajedno predstavlja pozitivnopravni okvir upravljanja otpadom.
 

Donošenje i implementacija ovih i drugih propisa je od izuzetnog značaja za proces pristupanja Srbije Evropskoj uniji jer od ukupnog broja odredbi pravnih tekovina EU (acquis communitaire [2]) koje moraju biti unete u pravni sistem Srbije, najmanje 30 odsto čine propisi o zaštiti životne sredine.

Zakonska regulativa u oblasti upravljanja otpadom, kao i u drugim oblastima, se može svrstati u tri nivoa, i to:

• I nivo: Ustav RS, Međunarodne konvencije i preporuke
• II nivo: Zakoni RS
• III nivo: Podzakonska akta: uredbe, pravilnici, uputstva i sl.

Pravo na zdravu životnu sredinu se garantuje u Ustavu Republike Srbije. Ustav u članu 74 jemči svima pravo na zdravu životnu sredinu i na blagovremeno i potpuno obaveštavanje o njenom stanju. Shodno Ustavu posebnu odgovornost za zaštitu životne sredine imaju Republika Srbija i Autonomna pokrajina, propisana je i obaveza svih ljudi da čuvaju i poboljšavaju životnu sredinu.
 

Zakon o upravljanju otpadom („Službeni glasnik RS“, broj 36/09 i 88/10) uređuje vrste i klasifikaciju otpada, planiranje upravljanja otpadom, subjekte, odgovornosti i obaveze u upravljanju otpadom, upravljanje posebnim tokovima otpada, uslove i postupak izdavanja dozvola, prekogranično kretanje otpada, izveštavanje, finansiranje upravljanja otpadom, nadzor i druga pitanja od značaja za upravljanje otpadom. Upravljanje otpadom je delatnost od opšteg interesa, a podrazumeva sprovođenje propisanih mera za postupanje sa otpadom u okviru sakupljanja, transporta, skladištenja, tretmana i odlaganja otpada, uključujući nadzor nad tim aktivnostima i brigu o postrojenjima za upravljanje otpadom posle zatvaranja.
 

Zakon o ambalaži i ambalažnom otpadu („Službeni glasnik RS“, broj 36/09) uređuje uslove zaštite životne sredine koje ambalaža mora da ispunjava za stavljanje u promet, upravljanje ambalažom i ambalažnim otpadom, izveštavanje o ambalaži i ambalažnom otpadu, ekonomske instrumente, kao i druga pitanja od značaja za upravljanje ambalažom i ambalažnim otpadom. Ovaj zakon primenjuje se na uvezenu ambalažu, ambalažu koja se proizvodi, odnosno stavlja u promet i sav ambalažni otpad koji je nastao privrednim aktivnostima na teritoriji Republike Srbije, bez obzira na njegovo poreklo, upotrebu i korišćeni ambalažni materijal.

Postoji veoma veliki broj propisa u oblasti upravljanja otpadom. Zakon o upravljanju otpadom ima 28 podzakonskih akata, a Zakon o ambalaži i ambalažnom otpadu ima 11 podzakonskih akata. Dakle, ukupno 39 podzakonskih akata dok direktiva ima samo 15! Postavlja se pitanje: da li je baš zaista neophodan ovako veliki broj propisa, prvenstveno podzakonskih akata? I da li su svi oni usklađeni sa pravnim tekovinama EU?

Nacionalna strategija za aproksimaciju u oblasti životne sredine za Republiku Srbiju („Službeni glasnik RS“, broj 80/11) u poglavlju koje se odnosi na upravljanje otpadom konstatuje da zakonodavstvo Republike Srbije koristi koncepte koji nisu u potpunost usaglašeni sa onim koji se koriste u EU. Zakon o upravljanju otpadom predviđa previše uredbi koje ne postoje u pravnim tekovinama EU i čije je postojanje diskutabilno. Nasuprot tome, neka druga pitanja (sekundarni proizvodi, kraj životnog ciklusa otpada, bio-otpad, dileri ili brokeri otpada) nisu obrađena.

Slika 1 Roda koja ne može da se izbavi iz
plastike u koju se umotala

 
Zakon o upravljanju otpadom je samo godinu dana nakon donošenja pretrpeo prvu izmenu. Kao ilustraciju navodim samo jedan primer:
Prvobitno je bilo predviđeno da poslove upravljanja otpadom može obavljati samo pravno lice i da pri tome mora imati za stalno zaposleno kvalifikovano lice odgovorno za stručni rad sa visokom stručnom spremom. Ovo je imalo direktnu posledicu da se sve male preduzetničke radnje, koje se tretiraju kao fizička lica, moraju preregistrovati i moraju zaposliti radnika sa visokom stručnom spremom.
 
Izmenama i dopunama zakona ova odredba je promenjena na način da je utvrđeno pravo i preduzetnicima da obavljaju poslove upravljanja otpadom, i da imaju obavezu da imenuju kvalifikovano lice odgovorno za stručni rad za upravljanje neopasanim otpadom koje ima najmanje srednju stručnu spremu.
 
Nažalost, i dalje je ostala obaveza pravnih lica i preduzetnika koji obavljaju poslove upravljanja opasnim otpadom da moraju imati najmanje jedno stalno zaposleno kvalifikovano lice odgovorno za stručni rad sa visokom stručnom spremom. To je nepotreban namet poslodavcima koji ih tera u sivu ekonomiju. Ovu odredbu je trebalo promeniti na način da poslodavac može angažovati odgovarajuće stručno lice bez prijema u stalni radni odnos, recimo, ugovorom o delu. Ovakvo rešenje istovremeno smanjuje sivu ekonomiju i doprinosi zaštiti životne sredine.
 
Ovaj primer pokazuje da verovatno nešto nije u redu sa procesom donošenja zakona, jer ovakvi propusti ukazuju da se zakoni donose brzo i bez konsultacija sa svim zainteresovanim stranama.
 
Pored toga, postoji konfuzija i neslaganje u samim propisima RS a to se najbolje vidi po tome što se definicija otpada razlikuje u Zakonu o zaštiti životne sredine i Zakonu o upravljanju otpadom. Dalje, postoji čitav niz drugih problema koji se pojavljuju tokom primene različitih podzakonskih akata u praksi.
 
Nakon šest godina ponovo je na dnevnom redu izmena Zakona o upravljanju otpadom. Ponovo neka važna pitanja nisu rešena. Ponovo se ide na komplikovanje i ovako veoma komplikovane oblasti, umesto da se ide ka pojednostavljenju. Pored velikog broja definicija, uvode se nove definicije. Pored velikog broja podzakonski akata (28), koji nisu u potpunosti usaglašeni sa onim koji se koriste u EU, ili je njihovo postojanje diskutabilno jer ne postoje u pravnim tekovinama EU, predviđa se sijaset novih podzakonskih akata.
 
Proces donošenja zakona mora biti maksimalno transparentan. Sve zainteresovane stane moraju imati priliku da iznesu svoje mišljenje, predloge, sugestije kroz javne rasprave. Svi predlozi se moraju najozbiljnije razmotriti i, uz adekvatno obrazloženje, prihvatiti ili odbaciti. To je jedini način da se dođe do optimalnog teksta zakona.

 

---

[1] Zakoni su objavljeni u „Službenom glasniku Republike Srbije”, broj 135/04 od 21.12.2004. godine, a stupili su na snagu 29. decembra 2004. Godine.

[2] To je pravna tekovina EU koja sadrži više od 20 000 propisa iz sekundarnog zakonodavstva i 4 000 sudskih presuda.